国外收缩城市案例对恩施州的启示研究

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  1 引言

  1.1研究背景与意义

  1.1.1研究背景

  随着城市收缩现象的不断加剧,越来越多的城市问题出现,全球范围内的城市管理部门和规划学者逐渐开始重视“收缩城市”议题。近年来西方的学者、地方政府针对“收缩城市”在不同研究领域开展了大量研究及实践工作,研究方面主要针对收缩城市的概念、收缩城市的形成机制与影响因素、收缩城市的规划应对策略等,实践方面如德国联邦文化基金会在2012年组织的“收缩的城市”研究计划。对于中国来说,当下中国的城市收缩问题已经是迫在眉睫了,国内出现了大范围的城市收缩现象,如珠三角,长三角,东北老工业区等等,在这种严峻的形势,对中国收缩城市的治理和研究已经刻不容缓。

  1.1.2 研究意义

  (1)本文构建了一个较为完整的中外收缩城市比较研究的理论框架。对欧美收缩城市进行分析并提取研究要素,分别从动因机制如全球化、去工业化、城市化、人口老龄化以及表现特征如收缩度、收缩进程、社会现象、空间模式等方面对中外收缩城市进行深入系统的比较研究,作为目前学界鲜有涉及的关于中外收缩城市比较研究的理论补充。

  (2)从宏观层面到微观层面较为系统地研究中外收缩城市。针对中国收缩城市产生的时代背景特殊,形成机制复杂,与西方收缩城市有较大差异,宏观层面对中外收缩城市的动因机制及表现特征进行比较研究的同时深入案例剖析,探寻中国收缩城市的特殊性。但是基于写作周期限制等因素,重点分析比较中外收缩城市的动因机制及表现特征。

  (3)改革开放以来,中国当前经济的飞速发展是建立在城镇化快速发展进程中城市空间不断扩张的基础上,资源与财富的分配、资本的增值与积累正是以城市空间作为核心载体,导致出现一系列的城市发展问题,在新的国际形势下,城市无限增长的神话将会终结。中国在经历了几十年的跨越式工业化与快速城市化发展后,部分城市及地区已经或将要出现城市收缩现象,本文通过引入“收缩城市”的相关研究,希望为规划学者和相关政府部门提供一个崭新的观察视角,正视城市收缩问题,科学合理地应对中国已经出现的城市收缩现象。

  1.2国内外现状研究

  1.2.1 国外现状研究

  目前,学术界尚未对“收缩城市”的概念形成统一表述,在具体的界定尺度

  和范围上也存在一定的争议,但普遍认为人口减少是基本内涵。 Oswalt 和 Rieniets 提出的判断依据是城镇暂时或永久失去大量居民,人口流失数量占总人口 10%以上或年均人口流失率大于 1%。Wiechman 对收缩城市的定义为:人口总量在 1 万人以上的人口密集区,由于经历结构性经济危机,致使人口持续流失且超过 2 年以上。Ellis Delken 研究了德国收缩城市,研究尺度为 15 年,其中人口增加 3%为增长城市,人口变化幅度为-2.99%~2.99%是稳定城市,人口减少 3%则是收缩城市。Turok 和 Mykhnenko 认为城市人口变化率若低于全国平均水平,则可称之为收缩。

  内涵:Sousa 指出收缩城市在表征上应是空间上的收缩,形成原因可能会不

  同。Martinez 和 Fernandez 则表示收缩城市是指经历了结构性危机的地区,往往伴随着人口流失、经济衰退等问题(包括城市、城区、都市区或城镇)。Pallagst认为现如今的收缩城市是现象更加多维,多种因素相互交织,共同影响区域、都市区或城市某些地区的发展。

  但就总体而言,城市收缩最普遍也最直观的特征就是人口流失和经济衰退。

  1.2.2 国内现状研究

  我国学者常用单一指标人口来界定收缩城市,但具体量化上又存在些差异,代表性的有以下几种定义:两个时期的常住人口、户籍人口、总就业人口减少;两个时期的人口密度下降;一段时期内(5 年以上)人口的年均增长率为负值,且可根据人口年均增长率(R)将其划分为四类:快速增长(R>5%),增长(0%

  徐博认为广义的收缩是城市全线衰退,狭义的收缩是指长时间的人口流失。

  杨振山认为衰退是指城市发展失去动力,具有消极意义;而城市收缩是城市发展周期的一个阶段,要站在全局考察其在发展轨迹中的位置,积极采取措施应对未来的发展。刘春阳在《中外收缩城市比较研究及启示》中针对中国西部收缩地区提出具有针对性的规划应对策略及建议,主要包括:理念的转变——建立“精明收缩”机制;多元的城镇化发展政策——“本地城镇化”与“异地城镇化”相结合;约束性的城镇空间发展模式——“浓缩精华,精致提升”;生态优先的发展策略——绿色基础设施的构建;统筹全局的区域发展政策——尊重城镇发展的客观规律[3]。

  马佐澎,李诚固,张婧,周国磊,申庆喜在《中国城市收缩的背景、识别与特征分析》中认为我国城市收缩的应对措施为:建立城市精明收缩机制,实现城市发展的多元化,建立土地银行,建设绿色空间存储制度以及调整城市发展空间。[6]

  张学良,刘玉博,吕存超在《中国城市收缩的背景、识别与特征分析》中从不同空间尺度和考察维度上厘清中国城市收缩的现状,提出:收缩县市(区)人口抚养比较大较非收缩县市(区)高出约8个百分点,人口红利相对较小;收缩县市(区)经济结构呈现了劳动力从农业部门向非农业部门转移的趋势,但农业人口比重初始水平较高,意味着相对单一的行业结构和较低的发展起点;相对于非收缩县市(区)53.7%的城镇化率,收缩县市(区)城镇化率仅为36.1%,差别较大,且以大专及以上人口比重表示的人力资本存量与非收缩县市(区)相比存在较大差别[7]。

  李莎,叶信岳在《城市收缩研究综述及对中国的启示》中提出国内外城市收缩研究对中国的启示为:正视中国的城市收缩问题,改变“城市必须增长”的观念;重视我国城市规划发展的特点和城市收缩的特殊性,尽快寻求相关理论解释和应对策略;跨学科多领域协作,提高城市规划和城市管理水平[8]。

  张华,练云龙在《国外收缩城市研究进展及其启示》中提出西方现有的城市收缩过程研究逐渐强调多尺度、多主体的研究,关注多尺度要素和多主体利益在城市收缩过程中所体现的问题。而针对中国特殊的国情和问题,我们应当从收缩城市的社会结构性问题、收缩城市的城市综合问题、城市收缩过程的模拟与预测以及收缩城市的综合管理政策等方面着手,尝试和开拓收缩城市研究的重要方向[9]。

  杨振山,孙艺芸在《城市收缩现象、过程与问题》中认为关于城市收缩的土地利用目前较为可行的办法是将废弃的空间有效利用,建设高质量的绿色空间,以此来提高生活质量并吸引退休人员入住,从而促进收缩城市的更新。关于收缩城市的生活改善,城市收缩因为人口的减少和城市用地的压力降低,城市收缩为城市景观规划的改进提供了很好契机。政府可以利用城市收缩的机会促进城市向着环保、和谐和多样化方向发展10]。

  王晓玲在《收缩城市研究进展及战略思考》中认为在中国经济最为活跃的长三角、珠三角、京津冀城市群已经出现了局部收缩现象。全球化、去工业化、郊区化、老龄化、低生育率、环境恶化、气候条件、社会转型等国外收缩城市的成因,并不能很好地解释中国的收缩城市现象,对此应进行深入研究,特别是要针对不同地域、不同经济发展水平、不同社会环境的城市进行个案分析,据此提出有针对性的应对策略[11]。

  2 研究方法与数据来源

  2.1 研究方法

  (1)文献研究法

  通过收集收缩城市相关的专业书籍、期刊论文等资料,对收缩城市资料进行系统和全面的归纳整理,总结收缩城市研究的相关理论及方法体系,同时掌握收缩城市相关研究最新研究动态及研究成果,为之后收缩城市的研究打下坚实的基础。

  (2)案例研究法

  本次研究运用个案研究法,选取中国典型的收缩城市恩施州进行深入研究,通过搜集文献资料、实地调研、归纳分析等具体分析过程,探索并总结中国收缩城市的特征。

  (3)对比分析法

  由于中外收缩城市在诸多方面存在较大差异,通过中外收缩城市比较研究可以帮助我们总结中外收缩城市的差异性及中国收缩城市的特殊性,为中国收缩城市的研究及应对策略的提出提供理论依据。

  (4)变形地图分析法

  通过对恩施州近十年来的人口数据进行整合分析,计算出户籍人口和常住人口的增长率,增长率为正则说明为扩张,增长率为负则说明为收缩,然后做出变形地图进行直观的分析恩施州的城市收缩的具体情况。

  2.2 数据来源与处理

  本论文数据来自《2008年恩施州城市统计年鉴》和《2018年恩施州城市统计年鉴》

  3 恩施州城市收缩现状与分析

  3.1 区域概况

  恩施土家族苗族自治州,首府驻恩施市,是湖北的13个地级行政区之一。 位于湖北省西南部,地处鄂、湘、恩施州三省(市)交汇处,位于东经108°23′12″~110°38′08″、北纬29°07′10″~31°24′13″。西连恩施州市黔江区,北邻恩施州市万州区,南面与湖南省湘西土家族苗族自治州接壤,东连本省的神农架林区,宜昌市。恩施州于1983年8月19日建州,是湖北省唯一的少数民族自治州,有土家族、苗族、侗族、汉族、回族、蒙古族、彝族、纳西族、壮族等29个民族。恩施自治州政府网2019年3月发布信息显示,恩施州下辖恩施、利川2个县级市;建始、巴东、宣恩、咸丰、来凤、鹤峰6个县。2018年全州总人口402.04万人,年末全州常住人口337.8万人,其中城镇常住人口151.54万人,占常住人口的比重(常住人口城镇化率)为44.86%。2018年,恩施州成地区生产总值870.95亿元,扣除价格因素,比上年增长6.2%。其中,第一产业增加值166.27亿元,增长2.7%;第二产业增加值296.17亿元,增长2.3%;第三产业增加值408.51亿元,增长10.9%。三次产业结构比为19.1:34.0:46.9。按年均常住人口计算,全州人均生产总值达到25848元,增长5.7%。全州全员劳动生产率为41503元/人。

  恩施州下辖恩施、利川2个县级市;建始、巴东、宣恩、咸丰、来凤、鹤峰6个县。恩施作为湖北省内唯一的少数民族自治州其地位是极其特殊的,首先是其复杂的人口构成导致了政策的倾斜,既要保证少数名族同胞们的生活质量又要保留其多样性,尊重其民族文化。其次是其地理位置导致了其无法有效的链接外界的优秀资源,要着重发掘自身的亮点,走独立自主的发展路线,但由于中部崛起战略的部署,导致了恩施州认清自己的发展状况,在整体得大数据良好的表面潜藏的是大规模的人口流失的城市收缩现象的暗流

  3.2 恩施州城市收缩现状

  表1

  2008 2018

  单位:万人

  地 区户籍人口(万人)常住人口(万人) 地 区户籍人口

  (万人)常住人口

  (万人)户籍人口增长率%常住人口增长率%

  恩施 市79.775.09  恩施 市80.92 78.09 1.514

  利川市 88.4773.04 利川市 91.71 67.24 3.53-7.94

  建始县51.1531.08 建始县51.1142.23 -0.0835.88

  巴东县49.145.19  巴东县48.80 43.12-0.61-4.58

  宣恩县35.3331.08  宣恩县35.81 30.731.34-1.13

  咸丰县37.3532.8  咸丰县38.56 30.733.14-6.31

  来凤县32.128.07  来凤县33.40 24.933.9-11.19

  鹤峰县22.1419.61  鹤峰县21.72 20.50-1.934.53

  总计395.34348.5 总计402.04337.81.67-3.07

  

土地资源管理.png

  图2,常住人口增长率分布图

  图3户籍人口哦增长率分布图

  首先从图2和图3上来看恩施州有一半的县市是呈现城市收缩的状态和趋势的。


  根据图1来看户籍人口增长率为负的有三个县:建始县,巴东县和鹤峰县,都位于恩施州的东部,其中最严重的为鹤峰县。


  根据图2来看常住人口增长率为负的有五个县,为利川市,巴东县,宣恩县,咸丰县,来凤县。都位于恩施州的西部,其中最为严重的是来凤县。而最值得注意的是整个恩施州的户籍人口的增长率为正成扩张态势,但是其常住人口的增长率为负说明其人口流失严重,这些都说明了恩施州依然处在城市收缩的状态中,恩施州是一个收缩城市。


  综上,恩施州整体是收缩的,收缩的城市的分布于恩施州的东部和西部,中部核心区域收缩并不明显。


  3.3 恩施州城市收缩分析


  有上文分析可得恩施州的城市收缩体现在人口的流失。在近十年来,恩施州整体的户籍总人口的增长说明了,恩施州的人口聚集地依然在本地而常住的人口下滑则证明了其人口并不在本地而是流出了,这些无疑说明了恩施州本地不具备人口吸纳里,究其根本是因为恩施州的经济发展方式和城市规划。

  首先如上图所示,恩施州的连片的人口发展停滞区是呈现一个典型的空心化的特征,即除了市辖区的城市人口是增长的且城市为扩张状态之外,由于不平衡的发展规划格局和区域核心的边际效应导致的人口流动造成了恩施这个处于鄂西的收缩城市。而更直接的原因就是恩施州地处多高山少平原的恶劣地形环境中,再加上因为其本来落后的经济发展更加缺少了在全省发展竞争中的核心竞争力。这些都是恩施州城市收缩问题的客观原因。


  其次根据杨青,蔡银莺的研究发现恩施州的城市收缩的类型为空间无序扩张型,存在空间扩张和人口流失的悖论。在整个中国半个世纪中的高速城市化中,恩施州的城乡建设用地急速扩张,但其速度却远远低于城乡人口增长的速度,这就必然导致了人口城镇化和土地城镇化的不协调,从而形成因为城乡规划建设不协调而出现的城市收缩区域。在恩施州的区域规划的不合理不均衡使得人地关系混乱和城乡结构失调,地方政府而为了建设增长型政府,放宽土地财政政策,企图以不匹配城市增长形态的土地供给维持增长,这些不仅不能解决问题反而更加促使城市收缩问题的加深。在这些城市规划和土地政策下,农村人口大量流入城市,带来高速的城市化,而在进入城市发展的新常态后,恩施州的人口又因为本地没有形成与其他城市的竞争力而向其他城市流出,形成新的恶性循环从而造成城市的收缩。这就是恩施州城市收缩的主观政策原因及其内在逻辑。


  综上,恩施州的城市收缩存在两个核心点:1.其本身劣势的地理环境;2.不合理的城市规划和土地利用政策。


  4 国外收缩城市案例对恩施州的启示研究

  4.1 国外收缩城市案例和措施

  4.1.1相似的形式——以巴黎为代表的反圈层模式

  巴黎是老牌发达国家法国的首都,世界型大都市,人口逾百万,看似不会存在城市收缩问题,但是其实巴黎的城市收缩的模式与恩施州有异曲同工之妙,都是边缘收缩核心繁荣。


  二战后,巴黎以它的中心区位优势和完善的城市基础设施以及健全的城市配套体系为网,吸纳了周边海量的人口。急剧增长的人口使得巴黎市政厅猝不及防没有及时做出科学合理的人口规划,给城市带来极大的负担,尤其是旧城区。为了减轻城市发展的负担,将人口压力转化为人口红利,巴黎市政厅对巴黎进行了去工业化,将工业等迁移到塞纳河下游,同时对巴黎外围城区进行投资建设,开拓城市发展空间,以现代化的交通为纽带形成多中心的城市发展模式。但也正因为这种多核的城市发展模式导致了巴黎各个区的发展不平衡,为了利益最大化,城市之间的人口与资源的流转十分频繁。这就造成了双向的负面效应,对于流入地造成了人口压力,不能及时消化流入人口;对于流出地造成了人口流失,形成了城市收缩问题。


  综上,巴黎的反圈层模式就是去工业化和城市空间再规划之后造成的郊区收缩核心繁荣的城市收缩现象,而恩施州的展现的总体的城市收缩的特征也是如此。


  4.1.2 相通的逻辑——东德穿孔模式的政治内涵

  东德与恩施州的城市收缩问题的出现有一个主导的主体,那就是政府。二者虽然都有城市收缩的问题,但是不能归为一类,但其相通的政治内涵和城市发展的内在逻辑却是值得思考的。


  二战后的东德所施行的计划经济是符合当时的实际情况,也为东德的发展造成了积极的影响,促进了东德的经济发展和社会建设,这与恩施州在初期国家计划经济体制下的发展是一样的。但是在东德后期因为过于强调平均主义,打压个体经济和私营经济,同时因为苏联发展模式的影响过于重视重工业,军工业和规模性的面子工程,忽视了民生建设,造成社会经济体系的不平衡和人民生活水平的底下。与此同时,一墙之隔的西德以其高水平的物质生活吸引了一大批东德人口,导致了东德人口的大规模流失和经济的恶化。这一情况在西德在1955年加入北约后变得更加严重,从而造成了东德严重的城市收缩现象。就这一点来说问题不在于计划经济体制和西方经济体制的孰优孰劣,而在于政府层面的主导。对于我国来说,初期的计划经济体制打好了基础,而在80年代的改革开放正是政府的正确的主导政策带来近几十年来的经济腾飞。所以问题不在于制度而在如何因势利导实事求是的制定制度,对于恩施州的政府层面来说,需要的就是转变思维,改变城市规划的旧思维,面对城市收缩的新常态。


  综上,东德和恩施州都是初期正确的引导起到了良好的效应,而在后期没有转变观念,导致城市发展进入窘境带了城市收缩问题。


  4.1.2 相同的地缘——法国中小城市收缩模式(<5万人)

  恩施州之所以会出现城市收缩的问题与其地缘有不可分割的关系,而对于法国的中小城市来说他们也面对着和恩施州一样的地缘问题。恩施州地处鄂西,此地多高山沟壑,内有峡谷河地固有奇峰兀立,万壑流川之峻秀然则河间平原地远且狭,生民聚集星罗棋布未成一片。而法国的中下收缩城市也正是位于法国中部的比利牛斯山——中央高原——阿登高地周围,也是因其地缘的缘故经济发展落后无法形成与其他城市的竞争,导致人口流失,带来城市收缩的问题。


  4.1.2国外收缩城市案例的应对措施

  当下国外的应对措施主要有两点:精明收缩和弹性城市。


  精明收缩旨在重新规划城市用途,打造精明型城市来匹配当下或预计的城市人口。精明收缩就是用更少的城市空间,安置更少的城市人口,利用好更少的城市资源。这些都是应对欧美收缩城市中人口流失,城市环境恶化,城市空间浪费和城市空心化等问题。精明收缩包括四个维度:1.精明开发,重新开发城市空间中“废弃地块”,将这些废弃的建设用地转变为城市绿色空间,已达到美化城市环境的目的;2.精明规划,集中规划城市居住用地,将城市居民集中规划为一块,去除冗余的城市基础设施重构多核城市空间,搭建城市主干空间,集约利用;3.精明投资,政府引导投资者去投资开发文体,艺术科技等新兴产业;4.精明民主,建立土地财政公众参与体系,建立健全遗留废弃资产土地的监管体系,完善土地市场和社区开发的准入机制,更好的让民众参与进来。


  弹性城市是发挥收缩城市能动性,增强其面对城市收缩的抗压能力与管理控制能力,使其拥有面对结构危机功能重组的弹性与容错能力。而弹性城市有四个属性:1.高素质人口;2.广阔的市场空间和腹地;3.经济多样性;4.宜居的环境。


  弹性的城市的建立和规划也是在于四个方面:1.引进外来中小型企业,激发市场活力,发展多样性经济,提高城市的抗风险能力,提高城市的竞争力;2.建立现代城市信息管理系统,建立健全智慧城市系统,完善城市大型公共空间的创新,吸引外来创意阶层;3.建设宜居城市,完善城市的生态功能,处理好去工业化的遗留问题,平衡城市空间的工业体系的利用;4.建立城市评价体系,开展空间尺度的质量评估,开通政民沟通渠道,完善协商体系,发展网络协商功能,为城市投资项目提供参考服务。


  4.2 国外收缩城市案例对恩施州的启示建议

  通过对外国收缩城市案例的研究了解到欧美发达国家的城市收缩是城市的发展进入了衰减期,在城市收缩的过程出现了大量的空地,他们的应对措施是对于这些废纸空间和闲置土地的再利用。中国的情况的是不同的,中国的城市化高度发展中出现了空间扩张——人口流失的悖论,这就说明了中国自有其国情。尽管从形成机制和背景来看,欧美发达国家的收缩城市的形成与中国的收缩城市的发展有着明显的差异但依然有很好的借鉴作用,所谓偏听则暗兼听则明,在这个经济全球化的现在我们更要了解一些世界其他国家的处理方式和应对措施。


  首先,在面对恩施州城市收缩的新常态时要先改变传统的一味地追求增长的规划模式,地方政府要改变观念,要立足实际合理精简,面对恩施州城乡土地规划的无序扩张,要因地制宜的进行土地规划,放缓城市空间开发地步伐,走精明收缩路线,同时建立地方土地财政的监管体系,完善土地市场的准入机制,开发智慧城市管理系统,对于鹤峰县,来凤县这样的人口流失严重的城市要重点关注,转变经济发展方式,要以开放型经济为导向,建设服务型政府,简政放权,增强地方城市活力,把“放管服”落实到实处。


  其次是转变恩施州的城市空间格局。要建立多功能城市空间和发展多元化城市经济,通过依托现代多元化的交通体系,打破城市空间的界限,通过恩施州区位的进一步分析,统合地方资源,城市发展重点由原来土地扩张开发转向为现有存量土地的再开发,建立城市精明收缩体系,打造多核体系,发展地方特色产业,打造具有民族特色的旅游产业,开发恩施当地独特地理旅游资源;引进外来新兴产业如高新科技,绿色环保等,重塑核心城市带动恩施各大县的经济发展;将恩施市区及市辖区周边资源再整合,带动整个区域的联动发展。同时以城市先进的科学技术和发达经济基础来打破城乡二元结构,统筹城乡发展,转变恩施州的城市空间格局。


  最后,建立绿色空间储存制度和土地银行,塑造弹性恩施。绿色空间和土地从生态环境和土地经济两方面为弹性城市的建成提供保障。绿色空间将城市扩张中开发不完全和废置的土地保护起来进行再开发,保护珍贵的城市建设空间资源。而土地银行的建立则对城市中落后废弃的资源和土地空间统筹管理,通过整理之后提高土地价值,然后进行土地贴现,减轻地方财政,为城市环境的改造和产业转型提供资金支持。此二者相互支持,共同建立弹性城市。


  综上,对于恩施州的启示就是转变政府观念,建设服务型政府;施行精明收缩转变城市空间格局;建立弹性城市,建立绿色空间储存制度和土地银行。


  5 结语

  本文通过对恩施州十年来的人口数据进行计算分析其人口增长状况,再通过类比外国收缩城市的案例进行对比分析,得出恩施州存在着城市收缩的问题。而根据国外的对收缩城市的应对措施,本文确立了治理恩施州的三个反面,首先改变政府观念转变政府职能;其次采取精明收缩措施,打破城市旧有空间格局;最后打造弹性城市,建立绿色空间储存制度和土地银行双重保障。


  本文在类比分析国外案列和恩施州收缩问题时,着重考虑到了中国的本土国情。因为国外和国内两者的本背景和成因的不同,说明了中国的城市收缩问题与西方的城市收缩问题是两个形似神不似的东西。而国外的案例果然有借鉴作用但不可照本宣科,恩施州的城乡差距,资源人口,国家治理,市场体制等都极大增加了对其城市收缩问题的复杂性,而本文借鉴外国治理收缩城市的经验正是希望能从千头万绪中找出突破的线索,精明收缩和弹性城市正是由此而来,但鉴于样本的不够全面导致了本文的类比分析内涵不够丰富,对问题的本质性探究也是浅尝则之,所以下一步是要对恩施州的城市收缩问题进行更为细致而深入的研究,在借鉴国外案例的基础进一步深挖恩施州城市收缩问题的深层逻辑,拿出更加切合实际的治理方法。

标签: 土地资源管理论文

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